Sulla nozione di comunità in diritto internazionale

di Lauso Zagato 

Premessa

Il tema proposto come focus dello scorso numero di Dialoghi Mediterranei, “ONG e solidarietà”, è collegato alla riflessione in corso da qualche anno a Venezia in vari ambiti, tra loro interrelati. A tanta maggior ragione è motivo di rincrescimento il non aver avuto modo di elaborare un contributo utile al dibattito, dati i tempi ristretti. Peraltro, alla luce dell’invito del Direttore a seguire i profili giuridici della questione, provo a svolgere, nell’ambito del diritto internazionale, alcune osservazioni che spero congrue allo sviluppo di un dibattito che nel frattempo è già in pieno svolgimento [1].

 Il richiamo alla nozione di comunità, nella sua fortuna e pluralità di accezioni giuridiche, costituisce l’oggetto, limitato, delle note che seguono. Queste in conclusione si apriranno al passaggio verso quella nozione di “globalizzazione umanitaria” su cui il Gruppo di ricerca al quale appartengo è impegnato da tempo, che qui potrà solo essere oggetto di individuazione da lontano, diciamo quale possibile orizzonte degli eventi.

La nozione di comunità secondo il diritto internazionale: un paesaggio carsico?

In diritto internazionale l’espressione comunità [2] è stata in passato utilizzata solo episodicamente, ad indicare la totalità degli abitanti di un determinato Stato o area geografica, oppure, e diversamente, determinate e ben individuate minoranze religiose, etniche, linguistiche [3]. In termini ancor più generali, l’espressione è stata riferita talvolta alla gioventù, alle donne, agli abitanti di specifiche aree [4]. Solo negli strumenti giuridici dedicati ai popoli indigeni l’espressione ricopre fin dall’inizio un ruolo significativo [5].

Il quadro è drasticamente cambiato nell’ultimo ventennio. Prima di andare a toccare con mano, e azzardare spiegazioni, resta tuttavia da sottolineare come nel diritto internazionale dei diritti umani il termine comunità appaia già con la Dichiarazione universale del 1948 [6], il cui art. 27 dice: «Ogni individuo ha diritto di prendere parte liberamente alla vita culturale della comunità, di godere delle arti e di partecipare al progresso scientifico ed ai suoi benefici». Di tale aurorale richiamo alla nozione di comunità nell’ambito dei diritti umani si è sempre parlato poco, e male. I motivi – e ciò può creare sorpresa – sono legati solo in minima parte allo scontro politico del tempo tra i blocchi contrapposti [7].

Più che il solito ritornello auto-giustificante della guerra fredda, viene infatti in evidenza al riguardo la riluttanza di molti specialisti di diritti umani a considerare davvero tali i diritti collettivi, quali sono in generale i diritti economici, sociali e culturali: definiti a suo tempo da qualcuno diritti umani di seconda generazione con intento larvatamente sprezzante, rispetto ai diritti civili e politici, diritti individuali che nell’ottica tradizionale d’Occidente costituirebbero i “veri” diritti umani. In questo senso una dottrina di oltreoceano si è spinta, diciamo creativamente, a definire il diritto culturale come diritto ad autonomia limitata [8].

Si tratta di una posizione non condivisibile, anche se sostenuta da più parti con perseveranza davvero degna di miglior causa, volutamente ignorando l’evidenza: l’art. 1 di entrambi i Patti, dal contenuto identico, è infatti dedicato al diritto dei popoli all’autodeterminazione, diritto collettivo – l’evidenza è solare – se mai ce n’è uno [9]. Di più, il fatto che i diritti culturali siano sempre diritti collettivi – diritti del gruppo, diritti dell’umanità nel suo complesso – si lega alla intrinseca presenza, al loro interno, di alcuni elementi necessari di relativismo. Il loro modo di esplicarsi lascia cioè spazio – deve lasciarlo – a forme specifiche di manifestazione, pena il trasformarsi in una forma soft di imperialismo ideologico (o di neo-colonialismo, per usare un termine tornato decisamente, purtroppo, d’attualità).

La situazione cambia radicalmente, come già accennato, con il nuovo secolo, sotto l’iniziativa dell’UNESCO per un verso, del Consiglio d’Europa (COE) per l’altro verso. Per quanto riguarda la prima organizzazione, viene in evidenza la Convenzione del 2003 (C2003) sulla salvaguardia del patrimonio intangibile (o immateriale) [10]. L’art. 2 par. 1 di questa stabilisce che per patrimonio immateriale si intendano

«le espressioni, le conoscenze, il know-how – come pure gli strumenti, gli oggetti, i manufatti e gli spazi culturali associati agli stessi – che le comunità, i gruppi e in alcuni casi gli individui riconoscono in quanto parte del loro patrimonio culturale. Questo patrimonio culturale immateriale, trasmesso di generazione in generazione, è costantemente ricreato dalle comunità e dai gruppi in risposta al loro ambiente, alla loro interazione con la natura e alla loro storia e dà loro un senso d’identità e di continuità, promuovendo in tal modo il rispetto per la diversità culturale e la creatività umana» [11]. 

La Convenzione non contiene dunque una definizione di comunità, ma vi provvede in via indiretta, dapprima indicando all’art. 2 par. 2 i settori (indicazione peraltro non tassativa) in cui il patrimonio intangibile, e quindi l’azione delle comunità, può operare: trattasi di danza e musica, consuetudini sociali, eventi rituali e festivi (compresi quelli legati alle manifestazioni del culto, ma ovviamente non i credo religiosi in quanto tali), tradizioni orali (compreso il linguaggio, inteso però come strumento culturale, non nel senso di mero mezzo di comunicazione), cognizioni relative alla natura e all’Universo, saperi artigianali [12]; quindi al successivo par. 3 dello stesso articolo, quando definisce la salvaguardia come l’insieme delle misure volte ad assicurare 

«l’identificazione, la documentazione, la ricerca, la preservazione, la protezione, la promozione, la valorizzazione, la trasmissione, in particolare attraverso un’educazione formale e informale, come pure il ravvivamento dei vari aspetti di tale patrimonio culturale». 

 La partecipazione dei diversi attori sociali all’attività di salvaguardia è poi disciplinata agli artt. 11 e seguenti, fermo restando che la responsabilità a livello internazionale resta in capo agli Stati parte. Secondo i termini “stretti” della C2003 questi non avrebbero neppure l’obbligo di avvalersi della collaborazione dei detti attori per procedere alla salvaguardia. A garantire un ruolo centrale alle comunità nell’applicazione della Convenzione avrebbe opportunamente provveduto la prassi del Comitato intergovernativo per la salvaguardia del patrimonio culturale intangibile (in particolare tramite l’emanazione delle Guidelines) con la collaborazione dei Subsidiary and Consultative Bodies.

Il richiamo alla nozione di comunità ha luogo, sia pure in un ambito significativo molto puntuale, anche nel testo della Convenzione del 2005 sulla protezione della diversità culturale [13]. L’art. 7, dedicato alle misure atte a promuovere le diversità culturali, chiede al par. 2 alle Parti contraenti di provvedere «a riconoscere l’importante contributo degli artisti e di tutti coloro che partecipano al processo creativo, delle comunità culturali e delle organizzazioni che li sostengono nel loro lavoro, nonché il loro ruolo centrale, consistente nell’alimentare la diversità delle espressioni culturali» [14].

Arriviamo per tale via alla Convenzione-quadro del COE sul valore del patrimonio culturale per la società [15] (CF), che dedica alla comunità patrimoniale l’art. 2 lett. b. Secondo tale disposizione «una comunità patrimoniale è costituita da persone che attribuiscono valore a degli aspetti specifici del patrimonio culturale, che essi desiderano, nel quadro di un’azione pubblica, sostenere e trasmettere alle generazioni future» [16].

La nozione di comunità patrimoniale, è stato giustamente osservato, viene qui fornita in assenza di parametri genericamente sociali, siano questi nazionali, etnici, religiosi, professionali, o basati sulle classi [17]. Ancora, lo Steering Committee del COE fa riferimento, incrociando la nozione in oggetto con quella di “common heritage of Europe”, al possibile senso di “multiple cultural affiliation” degli umani, come individui e come gruppi [18]. Non solo non possono esistere comunità patrimoniali imposte dall’esterno, (il riferimento è in particolare all’assimilazionismo forzato, manu militari o anche tramite imposizioni economiche non sostenibili dalle società attaccate dalle forze del c.d. liberismo economico); è altrettanto vero il fatto che nessuno è rappresentato all’appartenenza ad una sola comunità.

 Viene naturale allora richiamare l’art. 27 della Dichiarazione universale, e l’utilizzo che tale disposizione opera della nozione di comunità. L’importanza dell’art. 27 della Dichiarazione universale sta proprio nella indeterminatezza del richiamo alla comunità ivi presente, che rimane quindi libera dalla soggezione ad identità predeterminate o, peggio (oggi si parlerebbe di identitarismi); La definizione richiamata allude, forse all’insaputa degli stessi autori del testo, alla nozione di comunità elettiva. Di qua la legittimità dell’immagine del percorso carsico, ad indicare appunto l’emergere faticoso, nell’ordinamento internazionale, di una nozione viva di comunità, non diversamente da quanto capita ad un corso d’acqua quando esce finalmente dal paesaggio carsico che lo aveva costretto ad una circolazione sotterranea o semi-sotterranea per la prima parte del suo ciclo di vita.

La temperie di fine millennio ed i suoi effetti

Il cambio di passo, ma si potrebbe forse dire lo shift paradigmatico, ha avuto luogo nello scorcio conclusivo del secolo scorso grazie ad alcuni eventi succedutisi nella temperie di fine millennio. Il primo tra questi è naturalmente in stretto rapporto con il riemergere dei conflitti identitari (e/o pseudo-identitari) a seguito della caduta del muro di Berlino [19]. In ambito UNESCO, un gruppo di esperti formula già nel 1993 l’ipotesi che nel nuovo tipo di conflitti la distruzione del patrimonio mobile e immobile, dei monumenti, della memoria, si ripropone il fine «of suppressing all that bears witness that the threatened people were ever living in that area» [20].

Era comunque il COE l’organizzazione che diede il là alle prime reazioni esplicite: già la Dichiarazione congiunta dei Capi di Stato COE del 9 ottobre 1993 pone con forza mai emersa in precedenza la questione del legame tra diritti umani e patrimonio culturale. Facevano seguito i documenti preparatori (in particolare delle delegazioni finlandese e ceca) alla Conferenza di Helsinki del 1995 [21], e la stessa decisione di unificare i due Steering Committees preesistenti in materia in uno solo, lo Steering Committe for Culture, Cultural Heritage and Landscape (CDCPP).

Quanto al secondo ordine di motivi, questo è legato alla controversa questione della c.d. heritagization (patrimonializzazione) della cultura, non approfondibile in questa sede [22]. Assistiamo negli ultimi decenni, riassumendo, ad un ritorno potente a livello giuridico internazionale della nozione di comunità; ritorno – ciò va sottolineato con forza – libero dalle rigidità con cui la nozione si presentava in precedenza. Senza voler approfondire le differenze tra le nozioni di “comunità e gruppi” di cui alla C2003 e di “comunità patrimoniali” di cui alla CF, sottolineiamo che nel secondo caso entrano in campo non solo i portatori diretti, ma anche le comunità vicine, i simpatizzanti, gli acquirenti, i visitatori, il pubblico che assiste all’eventuale performance. In altre parole, ha osservato uno tra i più qualificati antropologi culturali:

«The Faro perspective suggests that cultural heritage is not just ‘someone’s heritage’, but involves strong symbolic constructs that also interest ‘others’, and that touches you and me, not just its bearers or practitioners. Faro also recognizes that cultural heritage establishes a dialogue with cultural repertoires of ‘others’, possibly inspiring and being inspired by them, both symbolically and practically, and is thus open to innovations» [23].

Viene in tal modo definitivamente compiuto il passo verso la presa di cognizione dell’esistenza di un vero e proprio diritto umano, da parte delle comunità, al patrimonio culturale: ciò è cosa diversa (e più avanzata) rispetto al generico richiamo all’osservanza dei diritti umani, pretesi dalle stesse Convenzioni UNESCO ora citate. Il discorso è chiaro quando consideriamo il cambiamento del punto di vista: nel caso delle seconde, le manifestazioni patrimoniali (intangibili in particolare) direttamente agite da comunità, prima di essere riconosciute/proclamate, vanno sottoposte al vaglio preventivo, e cioè al controllo di rispondenza ai diritti umani, intesi come qualcosa di diverso e di ordine superiore. Nel caso della CF l’attenzione si sposta sui soggetti, cioè sulle comunità in quanto tali, e sul loro diritto ad identificarsi con un patrimonio di propria scelta, la cui esplicazione lo Stato non può ostacolare e deve anzi favorire, fermo restando che tali identificazioni siano congrue con il sistema di tutela generale (non cozzino insomma contro altri diritti umani, cosa che spetta alle istituzioni controllare).

L’evoluzione giuridica del termine comunità conosce una crescente presa di vigore e importanza di pari passo con l’estensione dell’ambito di applicazione materiale della nozione stessa: comunità patrimoniali possono essere, tra gli altri, gruppi che si occupano di tutela dell’ambiente, come associazioni per la protezione degli animali, la salvaguardia dei mestieri tradizionali, o altro [24]. Vale la pena di riproporre quanto osservava la sociologa pakistana Farida Shahed, incaricata nel 2010 dal Consiglio dei diritti umani, in qualità di esperto indipendente, di preparare una relazione sul rapporto tra diritti culturali, diversità culturale e universalità dei diritti umani. A detta dell’eminente studiosa la successione degli strumenti internazionali sul patrimonio culturale negli ultimi anni (punto 20 della relazione), a sua volta riflesso di processi reali in atto nel corpo delle diverse società, indicava un evidente shift dalla protezione del patrimonio culturale in quanto tale, in termini dunque inevitabilmente elitari, in direzione della salvaguardia del patrimonio (qualsiasi patrimonio) in quanto «of crucial value for individuals and communities in relation to their cultural identity». Per concludere: gli strumenti giuridici più recenti unescani (C2003) e del COE (CF) delineano insomma uno shift dalla protezione/salvaguardia per il pubblico alla protezione/salvaguardia per le comunità di riferimento. 

E adesso?

Queste sommarie note si fermano a questo punto, senza affrontare il tema, pur centrale, del come il percorso indicato dagli strumenti giuridici in questione stia trovando applicazione nei vari ordinamenti interni degli Stati parte.

La coscienza del duro presente in cui siamo immersi, e le (facili) prospettive di rapido peggioramento verso cui siamo trascinati, ci costringono infatti a formulare una domanda inquietante: a chiederci cioè se il passaggio evolutivo di cui si è parlato con ottimismo sia davvero acquisito (nel senso di consolidato) o sia stato piuttosto solo un accenno, una possibilità destinata ad essere travolta dal dispiegarsi del volto feroce del XXI secolo, quale si viene dipanando; un sogno, alla fine. Invero non può sfuggirci, pena l’andare incontro a drammatiche disillusioni, come gli strumenti giuridici su cui ci si è soffermati siano stati concepiti e posti in essere nel breve periodo tra la sospensione della mattanza che aveva fatto seguito alla caduta del muro di Berlino, e il primo drammatico annuncio di crisi mondiale del nuovo ordine con la grande crisi finanziaria SU (e quindi, a gioco lungo, il ritorno della guerra nel gioco tra Potenze, come stiamo sperimentando).

Il primo decennio del nuovo secolo aveva certo a sua volta conosciuto eventi drammatici (basti pensare all’invasione dell’Iraq e a quanto le ha fatto seguito), ma anche speranze diffuse su scala universale: la stessa forza dell’opposizione di massa all’invasione dell’Iraq da parte di ampi strati dell’opinione pubblica in Europa come nel Nord-America, era indice dell’intuizione diffusa dei suoi esiti nefasti. La guerra [25], e prima il dilagare del sovranismo in Europa, nel loro (demenziale) intreccio articolato, creano una situazione in cui il rapporto partecipativo tra istituzioni e comunità patrimoniali incontra crescenti difficoltà a svilupparsi; in qualche caso anzi l’utilizzo degli strumenti giuridici qui sommariamente descritti rischia di rovesciarsi di segno [26].

Quale che sia il futuro che ci attende a breve, resta che l’ampio sviluppo di associazioni di volontariato e di NGO, nazionali e transnazionali, di comunità e comunità patrimoniali, ma anche di settori sia pure minoritari di personale interno ai singoli apparati statuali e alle organizzazioni internazionali governative, che operano in una logica di globalizzazione umanitaria [27] trova quanto meno una sponda nell’atteggiarsi più attento dell’ordinamento internazionale. La speranza è che ciò aiuti nel rispondere ad un presente orribile con crescente impegno di molti – intesi soprattutto come gruppi e comunità – in solidarietà con le popolazioni vittime delle emergenze. Pur nel drammatico intreccio tra queste ultime che caratterizza l’attuale scenario internazionale, praticare per quanto possibile tale corretto percorso significa muovere nel senso che nella solidarietà tra umani, si tratti di singoli o di comunità/gruppi, sia possibile individuare le radici feconde di un comportamento alternativo a quello auto-assertivo ed egoistico che sembra oggi dominare la scena. 

Dialoghi Mediterranei, n. 61, maggio 2023

Note