di Giuseppe Bertini
L’assoggettamento degli immigrati alla normativa previdenziale italiana è ispirato anzitutto al principio della parità di trattamento e al principio della territorialità dell’obbligo assicurativo. Il primo, recepito dal nostro ordinamento con la ratifica della Convenzione dell’OIL 173/75, è enunciato all’interno dell’art. 2, comma 2 del D. Lgs. 286/98 (Testo unico sull’immigrazione) e riconosce ai lavoratori comunitari, extracomunitari e le famiglie a loro carico lo stesso trattamento riservato ai lavoratori italiani in materia di impiego, retribuzione, sicurezza e salute sul posto di lavoro, prestazioni sociali a sostegno del reddito e della famiglia, sostegno all’alloggio e diritti sindacali.
Secondo il principio della territorialità dell’obbligo assicurativo il lavoratore extracomunitario è soggetto alla legislazione previdenziale e assistenziale italiana, senza tener conto che la sua assunzione sia avvenuta mediante contratto a tempo determinato o indeterminato. I contributi per l’attività lavorativa del lavoratore dipendente sono versati in misura maggioritaria (una quota infatti resta a carico del lavoratore) dal suo datore di lavoro e qualora quest’ultimo venga meno a tale impegno, il prestatore di lavoro deve esigere tale prestazione entro il termine di prescrizione di 10 anni, denunciando all’INPS l’inadempienza.
I lavoratori autonomi versano personalmente all’INPS i contributi dovuti, in base alla loro dichiarazione dei redditi. I lavoratori stagionali invece beneficiano solo di alcune forme assicurative, quali infortuni, pensione, malattia e maternità; i contributi loro dovuti per le prestazioni familiari e la disoccupazione sono invece versati nel Fondo Nazionale per le politiche migratorie.
Gli accordi bilaterali di sicurezza sociale
Il principio di territorialità è alla base degli Accordi di sicurezza sociale, i quali sono stati sottoscritti per garantire, ai lavoratori migranti, gli stessi diritti e le stesse tutele stabilite dalla normativa dello Stato estero nei confronti dei propri cittadini. Il nostro Paese infatti, in considerazione delle numerose e consistenti collettività di italiani all’estero, fin dal dopoguerra ha stipulato accordi bilaterali con una serie di Paesi, quali ad esempio Stati Uniti, Canada, Brasile, Argentina e Australia, destinatari di consistenti flussi di italiani, con cui tutelare i propri cittadini dal punto di vista lavorativo e previdenziale.
A partire dagli anni’80, essendo diventato anche un Paese di immigrazione, l’Italia ha stipulato ulteriori accordi bilaterali con alcuni Stati dai quali erano arrivati i primi contingenti di immigrati, come Capo Verde (1983) e la Tunisia (1987). In base a questi accordi si garantisce al cittadino straniero, obbligatoriamente assoggettato alla legislazione italiana secondo il principio di un’uguaglianza di trattamento a livello lavorativo, previdenziale e assistenziale, la possibilità di esportare le prestazioni nel proprio Paese di origine, incluse quelle inerenti l’assicurazione sanitaria.
La convenzione bilaterale permette inoltre la totalizzazione dei periodi contributivi maturati nei due Paesi al fine di ottenere il diritto alla pensione, addebitandone il carico in pro rata a ciascuno dei due. La Commissione Europea, attraverso il Regolamento 883/2004, ha esortato gli Stati membri a cooperare con i Paesi terzi mediante queste forme di accordo bilaterale improntate al rispetto, tra i tanti, del principio di parità di trattamento delle prestazioni e della non sovrapposizione dei benefici.
Negli ultimi anni l’Italia ha interrotto la stipula, la sottoscrizione e la ratifica (alcune convenzioni già firmate non sono state infatti ratificate, come ad esempio quella con il Marocco) delle convenzioni bilaterali con i Paesi unicamente esportatori di manodopera, poiché il costo che ne derivava per l’erario italiano è stato ritenuto insostenibile. Avviene così che la stragrande maggioranza degli immigrati inseriti in Italia non possa contare sulla totalizzazione dei periodi assicurativi italiani con quelli maturati nei Paesi di origine. Infatti, solo se l’interessato matura un diritto autonomo alla pensione in Italia con 20 anni di versamenti contributivi, potrà ottenere la prestazione ed esportarla nel suo Paese di provenienza. In mancanza di questo requisito, la legge 189/2002, meglio nota come Bossi/Fini, ha privato i cittadini extracomunitari rientrati nel proprio Paese d’origine del diritto di chiedere il rimborso dei contributi previdenziali versati, come stabilito precedentemente dalla legge 335/1995. La legge 189/2002 d’altro canto consente, al raggiungimento dell’età pensionabile, solo in caso di ritorno in patria con un numero ridotto di versamenti contributivi, di ottenere un pro-rata di pensione sulla base di quanto effettivamente versato.
Va infine osservato che i contributi versati in un altro Stato membro dell’UE possono essere cumulati con quelli versati in Italia. Questo è il quadro completo degli accordi bilaterali di sicurezza sociale attualmente in vigore, oltre naturalmente ai Regolamenti CE sulla sicurezza sociale:
- Argentina (in vigore dal 1° gennaio 1984);
- Australia (in vigore dal 1° ottobre 2000);
- Brasile (in vigore dal 5 agosto 1977);
- Canada (in vigore dal 1° gennaio 1979);
- Capo Verde (in vigore dal 1° novembre 1983);
- Israele (in vigore dal 6 febbraio 2014);
- Jersey (in vigore dal 1° maggio 1958);
- Principato di Monaco (in vigore dal 1° ottobre 1985);
- Repubbliche dell’Ex Jugoslavia Bosnia-Erzegovina,Macedonia-FYROM, Serbia, Montenegro, Kosovo (in vigore dal 1° gennaio 1961);
- Repubblica di San Marino (in vigore dal 1° gennaio 1961);
- Stati Uniti (in vigore dal 1° gennaio 1961; accordo aggiuntivo del 1° gennaio 1986);
- Tunisia (in vigore dal 1° giugno 1987);
- Uruguay (in vigore dal 1° giugno 1985);
- Vaticano – Santa Sede (in vigore dal 1° gennaio 2004);
- Venezuela (in vigore dal 1° novembre 1991).
Nel caso degli Accordi stipulati con Bosnia, Brasile, Capo Verde, Jersey, Macedonia, Montenegro, Principato di Monaco, Serbia, Tunisia e Turchia, le disposizioni normative si applicano esclusivamente nei confronti di quanti sono in possesso della cittadinanza; viceversa il contenuto degli Accordi conclusi con Argentina, Canada, San Marino, Stati Uniti, Uruguay e Venezuela non tiene conto del criterio della cittadinanza, essendo sufficiente essere o essere stati assoggettati alle gestioni previdenziali di entrambi i Paesi.
Le restrizioni fatte valere nel settore assistenziale
Per quanto concerne il godimento delle prestazioni di natura assistenziale, l’art. 41 del T.U dell’immigrazione ha eguagliato inizialmente la posizione giuridica dei cittadini extracomunitari a quella degli italiani, purché i primi siano in possesso di un permesso di soggiorno non inferiore ad un anno. Questa previsione è stata peggiorata dalla legge 388/2000, che ha ristretto l’erogazione dei benefici esclusivamente ai cittadini titolari di carta di soggiorno (successivamente diventato permesso di soggiorno UE di lungo soggiorno) e ai minori a loro carico. La Corte Costituzionale, con la sentenza 432/2005, ha ritenuto illegittimo il contenuto della legge 388/2000 perché lesivo del principio della parità di trattamento stabilito dall’art. 3 della Costituzione. Oggetto della sentenza era la legittimità o meno di una legge della regione Lombardia che non prevedeva il diritto alla circolazione gratuita sui mezzi pubblici per i cittadini extracomunitari, residenti con permesso di soggiorno non inferiore ad un anno e riconosciuti ufficialmente come invalidi civili. Secondo i giudici costituzionali tale legge regionale introduceva una forte discriminazione tra cittadini italiani, comunitari ed extracomunitari, in palese violazione dei principi solidaristici alla base del nostro ordinamento. Pertanto la Corte, riconoscendo la validità del permesso di soggiorno non inferiore ad un anno quale titolo per il godimento delle prestazioni assistenziali, ha ufficializzato la superiorità dell’art. 41 del T.U. sulla legge 388/2000.
Ulteriori sviluppi favorevoli all’estensione dei diritti assistenziali ai cittadini extracomunitari si sono avuti con la sentenza del Tribunale del lavoro di Bergamo del 2017, che ha condannato l’INPS per discriminazione nell’erogazione del contributo del “premio alla nascita”. L’INPS aveva escluso dai beneficiari un gruppo di donne straniere che non erano in possesso del permesso di soggiorno di lungo periodo, ma che comunque erano residenti regolarmente con permessi di lavoro e famiglia. L’Istituto è stato obbligato ad erogare questa prestazione alle ricorrenti, poiché ritenuto colpevole della violazione del principio di parità di trattamento nell’accesso alle prestazioni di maternità per i soggetti titolari dei suddetti permessi, secondo quanto stabilito dalla normativa italiana e dalla Direttiva comunitaria 2011/98.
Restrizioni che tuttora persistono
Solitamente gli immigrati che devono inserirsi in un altro Paese hanno maggiore bisogno di essere coperti non solo dalla normativa previdenziale (per la quale l’ordinamento italiano fa valere il principio di uguaglianza e non discriminazione, a condizione che si tratti di una presenza regolare e dichiarata), ma anche a livello assistenziale. Su questo secondo versante, invece, permangono delle restrizioni fatte valere dall’INPS e dagli Enti locali, che richiedono sempre la titolarità di un permesso di soggiorno di lungo periodo, anche se il maggiore bisogno di assistenza si ha nella prima fase di insediamento, quando ancora non si può avere titolo a tale permesso per il ridotto numero di permanenza in Italia (servono almeno cinque anni).
Gli specialisti dell’ASGI (Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione) hanno individuato l’esclusione di diverse categorie di immigrati, eccezion fatta per i titolari di un permesso di soggiorno di lungo periodo e dei rifugiati politici, dalle prestazioni assistenziali di nuovo tipo che si sono aggiunte a quelle tradizionali:
- assegno di maternità (art. 74 D.lgs. 151/2001);
- Assegno per il nucleo familiare numeroso: art. 65 L 488/1998 per le famiglie con almeno 3 figli e art. 1, comma 130, L.190/14 (bonus quarto figlio);
- SIA – sostegno per l’inclusione attiva (DM 26.5.2016 modificata dal DM 29.4.2017, prestazione non più in vigore in quanto sostituita dal Reddito di inserimento);
- Carta acquisti ordinaria (art. 81, comma 32 D.L. 112/08 convertito in Legge 133/08;
- Carta acquisti sperimentale (DM 10 gennaio 2013)
- Premio alla nascita (art. 1 comma 353 della L. di Bilancio 2017 – L.11 dicembre 2016 n. 232 pubblicata in GU il 21.12.2016)
- Bonus asilo nido (art.1 comma 355 – L.11 dicembre 2016 n. 232;
Le Direttive comunitarie, la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione Europea, talvolta anche la Corte Europea dei diritti umani, la Corte costituzionale, la Corte di Cassazione e numerose sentenze dei giudici di merito stanno scalfendo la fondatezza di questa posizione restrittiva, che intanto continua a essere fatta valere fino a quando non si è di fronte a una giurisprudenza consolidata: una pronuncia in sede pregiudiziale della Corte di giustizia (che vale anche per gli altri Stati membri), una decisione della Corte Costituzionale e una giurisprudenza uniforme della Corte di Cassazione.
Una siffatta posizione di resistenza, anche se destinata a essere cassata, non fa onore al nostro passato migratorio, quando l’Italia chiedeva maggiore apertura per sostenere i connazionali emigrati. A tal proposito l’avvocato Alberto Guarisio, che rappresenta l’ASGI sui temi della discriminazione, all’interno della sua relazione annuale per il Dossier Statistico Immigrazione, nell’ultima edizione (2018) di questo rapporto ha sottolineato l’importanza della sentenza 144/2016 della Corte dei Conti, con la quale si è contribuito a porre un freno alle politiche restrittive, in materia di prestazioni assistenziali per gli immigrati, a livello locale. Alla Corte spettava il compito di giudicare l’adozione, da parte del consiglio comunale di Tradate, di un regolamento secondo il quale il Bonus Bebè veniva concesso esclusivamente ai neonati da entrambi i genitori italiani, discriminando di conseguenza perfino i bambini italiani nati da un solo genitore straniero mentre l’altro era italiano. La Corte ha evidenziato la “colpa grave” per tutti i consiglieri comunali e gli amministratori, condannandoli al risarcimento di tutte le spese sostenute dal Comune nell’attuazione del regolamento incriminato. Secondo i giudici infatti non sono stati minimamente presi in considerazione i principi antidiscriminatori alla base del nostro ordinamento; inoltre non ha rappresentato una causa di giustificazione il fatto che questo regolamento fosse un’espressione dell’orientamento dei gruppi della maggioranza, poiché qualsiasi atto, anche politico, deve sottostare sempre al rispetto della legge e dei suoi principi fondamentali.
Riflessioni conclusive
Costituiscono un forte incentivo a superare le attuali restrizioni anche i vantaggi che gli immigrati procurano al “sistema Italia”, incluso quelle previdenziale. Da anni il Dossier Statistico Immigrazione, curato dal Centro Studi e Ricerche IDOS, dedica un capitolo all’analisi tra uscite sostenute dalle strutture pubbliche per gli immigrati e le entrate che essi assicurano. Si tratta annualmente di circa 9 miliardi di contributi previdenziali, dei quali ne vengono consumati solo una minima parte atteso che, tra immigrati comunitari e non comunitari, l’incidenza sul totale dei pensionati è inferiore allo 0,5% (mentre la loro incidenza sulla popolazione residente è di poco superiore all’8%).Senza poi tenere conto dei benefici che essi apportano sul piano demografico, aspetto che desta sempre maggiori preoccupazioni per il futuro anche con specifico riferimento alla sostenibilità del sistema previdenziale.
Pertanto, va ribadita la necessità di un migliore accesso dei cittadini extracomunitari alle prestazioni di sicurezza sociale. Si tratta anche di una strategia concreta ed efficace per promuovere l’integrazione, la convivenza pacifica e la collaborazione per un maggiore sviluppo dell’Italia.
Dialoghi Mediterranei, n.34, novembre 2018
Riferimenti bibliografici
ASGI, a cura di Guariso Alberto, “Stranieri e accesso alle prestazioni sociali”, gennaio 2018:disponibile su rif.internet
European Migration Network, VII Rapporto EMN Italia, Edizioni, Edizioni Idos, Roma, Marzo 2014
Fasano Paolo, Le prestazioni di sicurezza sociale per i cittadini di paesi terzi: alcuni casi controversi, giugno 2011, disponibile su: rif.internet
Ferrante Vincenzo, Tranquillo Tullio, Nozioni di diritto della previdenza sociale, Cedam, Roma, 2016
Idos, Dossier Statistico Immigrazione, Roma, Edizioni Idos, edizioni annuali
Stranieri e prestazioni sociali, ASGI, a cura di Guariso Alberto, “Stranieri e prestazioni sociali, Luglio 2017: disponibile su rif.internet
INPS, IDOS, Rapporto su immigrazione e previdenza, Inps, Roma, 2015
www.salute.gov.it
www.integrazionemigranti.gov.it
___________________________________________________________________________
Giuseppe Bertini, nel 2016 ha conseguito la Laurea magistrale in Giurisprudenza presso l’Università degli studi di Roma “La Sapienza” con una tesi dedicata alla transizione costituzionale della Bosnia ed Erzegovina. Interessato al perfezionamento delle discipline giuridico-amministrative, nel 2018 ha seguito, presso l’Università di Roma Tre, un master in diritto amministrativo e organizzazione della pubblica amministrazione. Il suo interesse alle dimensioni transnazionali lo ha portato a pubblicare il suo primo studio, riguardante la Bosnia Erzegovina, presso la rivista “Libertà civili” del Ministero dell’Interno.
____________________________________________________________________________
