L’Italia e la Corte europea dei diritti umani: tra un passato internazionalmente aperto e il rischio del “sovranismo” giuridico

di Giuseppe Bertini e Franco Pittau

Un saggio sulla Convezione europea dei diritti umani ha naturalmente delle implicazioni specifiche e ciò potrebbe portare i lettori, specializzati in altri ambiti, a trascurarne l’importanza. Sarebbe, comunque, un errore assumere questa posizione perché, dal punto di vista storico, il Consiglio d’Europa e la citata Convenzione vanno considerati una tappa di eccezionale importanza nella storia dell’Occidente, per cui ritornare indietro sarebbe impensabile.

L’evoluzione intervenuta nella fase successiva alla Seconda guerra mondiale è segnata, per quanto riguarda i Paesi aderenti al Consiglio d’Europa e alla Convenzione europea sui diritti umani, (e specialmente in Italia) da sentenze che hanno posto dei paletti nelle interpretazioni restrittive dei diritti della persona e hanno portato a scoprire la grandezza della sua dignità anche nel caso di soggetti riconosciuti colpevoli e condannati al carcere.

Un organo giurisdizionale internazionale, in cui siedono giudici provenienti da tutti gli Stati aderenti, impegnati a decidere tenendo conto delle implicazioni dei diritti umani in tutta la loro dimensione e non delle esigenze nazionalistiche che possono indurre a limitarli, costituisce una garanzia di profondità e di imparzialità che nessun Paese da solo è in grado di assicurare. Benché a livello popolare questo sia considerato spesso un discorso lontano, si radica a questo livello l’interesse vero dei cittadini, la promozione della loro dignità e la salvaguardia dei loro diritti.

In questo saggio si cercherà di mostrare come il Consiglio d’Europa e la CEDU costituiscano una realtà molto vicina ai popoli europei e alla loro ispirazione. Il primo paragrafo mostra, attraverso una serie di esempi, che le sentenze della Corte di Strasburgo hanno riguardato molte vicende legate all’attualità, così come nel passato hanno fatto valere decisioni che hanno contrastato un preteso “buon senso giuridico”, stigmatizzato invece come una mortificazione dei diritti della singola persona. Il secondo e il terzo paragrafo riassumono i tratti salienti del Consiglio d’Europa, della Convenzione europea sui diritti umani e della Corte Europea dei diritti umani (CEDU), significative realizzazioni successive al disastro della seconda guerra mondiale. Il successivo paragrafo si sofferma sulle caratteristiche della CEDU come istanza giurisdizionale al di sopra degli ordinamenti dei singoli Stati aderenti, evidenziandone i pregi e anche i limiti, come risulta da un confronto con un’altra storica realizzazione del Vecchio Continente: l’Unione Europea e la sua Corte di giustizia. Si conclude con un paragrafo che ripropone il fecondo contesto di collaborazione interstatale dell’immediato dopoguerra, nel quale venne istituito il Consiglio d’Europa, e la situazione attuale in cui la sovranità nazionale rischia di assumere una dimensione populista, allontanando quello spirito giuridico che ha dato concreta attuazione alla sensibilità dei diritti umani e ha riportato la pace e la collaborazione in un continente in continua contrapposizione.

Questa realtà giuridica non è lontana dal singolo cittadino, che la può attivare ricorrendo alla CEDU anche con una semplice lettera. In tal modo si ha la possibilità di temperare i limiti del potere legislativo ed esecutivo nazionale, offrendo una concreta salvaguardia della propria dignità personale: ci si pone, cioè, nel solco della giustizia autentica, superando la tentazione di interpretazioni che risultano in discontinuità con la grande tradizione europea del diritto umanitario. Si vedrà anche che, per continuare su questa buona strada, l’Italia deve effettuare notevoli recuperi.

Un crescente impatto della Corte Europea dei diritti dell’uomo sulla vita italiana

L’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, nella seduta del 22 gennaio 2019, ha eletto alla prima votazione, nell’ambito della terna proposta dal Governo italiano, come nuovo giudice da parte italiana presso la CEDU, il consigliere di Cassazione Raffaele Sabato, chiamato insieme ai suoi 46 colleghi a pronunciarsi sul rispetto dei diritti umani su ben 47 Paesi, tra i quali tutti quelli che fanno parte dell’Unione Europea. La notizia è stata avvertita negli ambiti specializzati ma è sfuggita al grande pubblico, nonostante le sentenze della Corte riguardano in misura crescente anche il nostro Paese. Riesce difficile addurre degli esempi solo perché questi sono quanto mai numerosi. Basti citarne alcuni di grande impatto mediatico, che evidenziano la grande rilevanza della giurisprudenza europea sull’ordinamento italiano [1].

A tutti è nota l’uccisione, nel 2007 a Perugia, della studentessa inglese Meredith Kircher con i sospetti e le iniziali condanne nei confronti di Amanda Knoks (e il suo fidanzato di allora Raffaele Sollecito, nella causa Knoks c/ Italia). Quest’ultima nel 2013 ha presentato ricorso alla Corte, che nel 2018 le ha dato ragione, per violazione dell’art. 6 della Convenzione, dovuta alla mancanza di un avvocato e un interprete, con ripercussioni negative sulle successive fasi del procedimento, risultato pertanto iniquo. L’Italia è stata condannata al pagamento di 10.400 euro per il danno morale e al pagamento di 8.000 euro di spese legali.

Tutti sono a conoscenza dei fatti relativi allo stabilimento Ilva di  Taranto, dove la produzione di acciaio indispensabile a un Paese manifatturiero come l’Italia e l’estrema necessità di sbocchi lavorativi sono ottenuti, secondo il giudizio della Corte,  (Causa Cordella e altri c. Italia) con la violazione del diritto a un ambiente salubre dei ricorrenti (art. 8 della  Convenzione) a seguito delle emissioni nocive dello stabilimento, come attestato dalla sentenza emessa nel 2018, il grave inquinamento dell’area in violazione dell’art. 2 (diritto alla vita e quindi alla salute e a un ambiente sano). Ai ricorrenti è stato riconosciuto il diritto a 10.000 euro per il rimborso delle spese legali

A molti è capitato di ascoltare in televisione, tra i vari opinionisti politici, l’attuale direttore de Il Giornale Alessandro Sallusti. Per due articoli pubblicati nel 2007 sul quotidiano Libero egli fu ritenuto colpevole del reato di diffamazione e condannato al pagamento di una multa e a 14 mesi di reclusione (poi commutati dal presidente della Repubblica Giorgio Napolitano in una pena pecuniaria). Su istanza dell’interessato (causa Sallusti c/Italia) la Corte, con una sentenza del 2019, ha riconosciuto la pena manifestamente sproporzionata e lesiva del diritto alla libertà di espressione (art. 10 della Convenzione).

Tra le materie sottoposte alla Corte di Strasburgo, non poteva mancare l’immigrazione. Non mancano le pronunce su altri diritti, come la durata ragionevole dei processi penali o il superamento della mera afflittività in una pena come l’estradizione in Paesi che mettono in pericolo la vita della persona estradata e il superamento della mera afflittività in una pena dura come l’ergastolo.

Nelle cause Capuano I c/ Italia (sentenza del 1987) e Capuano II c/ Italia (sentenza del 1994) la Corte ha ritenuto che la durata del procedimento è ragionevole quando per ogni grado di giudizio non si superano i tre anni. Non è fatto obbligo all’imputato di dimostrare l’insorgenza di un danno, essendo questo implicito nel ritardo determinatosi (orientamento fatto proprio dalla Cassazione). Nella Causa Saadi c/ Italia La Corte di Strasburgo, con sentenza del 2008, precisò che l’estradizione dell’interessato in Tunisia avrebbe violato la proibizione della tortura (art. 3 Convenzione). Nel Caso Lavita c/Italia la sentenza si pronunciò per una lesione della Convenzione perché la mancanza di personale notturno non era tale da giustificare un ritardo di dodici ore nella scarcerazione (al massimo le difficoltà organizzative potevano giustificare un ritardo di sette ore: caso Manzoni c/Italia). Nella  Causa Viola e altri c/Italia, sul delicato tema dell’ergastolo, la sentenza del 2019 ha constatato che la pena comminata al ricorrente non è consistita nell’ergastolo ordinario, suscettibile dei benefici collegati con la buona condotta tenuta in carcere, bensì nell’ergastolo ostativo che è chiuso a ogni tipo di beneficio (permessi e liberazione condizionale) a meno che, andando oltre l’ineccepibile comportamento in carcere, non si collabori indicando i nomi dei complici, prospettiva ritenuta non praticabile dal condannato interessato a evitare ritorsioni nei confronti dei suoi familiari. La sentenza della Corte del 2019 lo ha qualificato come un trattamento non suscettibile di revisione, degradante e disumano. Infatti, dal momento che qualsiasi pena deve tendere a reintegrare il condannato nella società, lasciando aperta la prospettiva di reintegrazione, si cadrebbe nella mera afflittività, sconnessa da ogni valenza di recupero sociale della persona. Nella Causa Provenzano c/Italia la Corte, con sentenza del 2018, ha deciso che è disumano continuare ad applicare il regime rigido di carcerazione del 41 bis dell’Ordinamento penitenziario a una  capo mafia gravemente malato come Bernardo Provenzano (poi deceduto nel 2016), anche se questo, latitante per oltre 40 anni,  è stato condannato  a più ergastoli per associazione mafiosa, strage, tentato omicidio aggravato, traffico di droga, sequestro di persona, possesso illegale di armi, estorsione,

La Corte, dal 1959 ad oggi, si è pronunciata su circa 80 mila ricorsi e ha emesso 21 mila sentenze, delle quali quasi 4 mila contro l’Italia. La prima sentenza fu emessa il 14 novembre 1960 nel caso Lawless c/ Irlanda. Dopo il 2000 (ricevuti fino ad allora 10 mila ricorsi) il ritmo di lavoro della Corte si è intensificato a seguito di alcune modifiche procedurali. Le sentenze della Corte di Strasburgo sono state emesse a seguito di ricorsi presentati, quasi sempre da singoli cittadini e solo in rari casi dagli Stati aderenti al Consiglio d’Europa (in tale ipotesi per vertenze interstatali), i quali ricorrevano, nel momento in cui, esauriti i tre gradi di giudizio, non erano stati riconosciuti i diritti rivendicati dai richiedenti e si riteneva indispensabile il pronunciamento di una istanza imparziale internazionale sul tema dei diritti umani. Non vengono affrontati dalla Corte di Strasburgo temi di poco conto, che vanno ben oltre quelli toccati nei pochi esempi citati. Conviene, quindi, vedere quando, perché e con quali finalità e modalità si è pervenuti alla costituzione del Consiglio d’Europa, alla firma della Convenzione europea sui diritti dell’uomo e alla previsione della Corte europea dei diritti umani.

Il Consiglio d’Europa

Il Consiglio d’Europa è un’organizzazione internazionale che mira, in base all’Articolo 1 dello Statuto, «ad attuare un’unione più stretta fra i Membri per tutelare e promuovere gli ideali e i principi che sono loro comune patrimonio e per favorire il loro progresso economico e sociale».  Tali valori, identificabili nel rispetto dei diritti umani, nella salvaguardia della democrazia e dello stato di diritto, rappresentano la base su cui edificare un’identità culturale europea che possa assicurare la promozione della pace, della giustizia, dei diritti sociali e contrastare qualsiasi forma di discriminazione, sia essa etnica, razziale o religiosa.

Il Consiglio ha sede a Strasburgo e conta ad oggi 47 Stati membri, 28 dei quali facenti parte dell’Unione Europea. La scelta di Strasburgo non fu casuale in quanto venne ritenuta, per la sua vicinanza al confine tedesco, simbolo della conclusione delle ataviche ostilità tra Francia e Germania.  Può entrare a far parte di tale organizzazione quello Stato che, secondo quanto stabilito dall’articolo 3 dello Statuto, contribuisca attivamente alla promozione e al raggiungimento delle finalità; riconosca all’interno del proprio ordinamento il principio della preminenza del diritto e il principio secondo cui ogni persona sottoposta alla giurisdizione statale goda dei diritti e delle libertà fondamentali dell’uomo.

Accanto alla figura degli Stati membri permanenti troviamo gli Stati associati e gli Stati osservatori. I primi, in base al contenuto dell’articolo 5, sono invitati ad assumere questa carica dal Comitato dei Ministri, poiché ritenuti in grado di garantire un livello elevato di protezione dei diritti umani, e possono partecipare esclusivamente ai lavori dell’Assemblea Parlamentare.

La Risoluzione statuaria (93) 26 del 1993 ha invece introdotto in questo contesto la figura degli Stati osservatori, ossia Paesi extraeuropei che cooperano con il Consiglio d’Europa nella diffusione e nella salvaguardia dei princìpi di democrazia e delle libertà fondamentali, inviando osservatori nelle riunioni dei comitati composti da esperti e/o dai ministri (con competenze specifiche) Attualmente sono in possesso di questo status il Canada, il Messico, gli Stati Uniti, il Giappone, la Santa Sede e lo Stato di Israele.

Al fine di raggiungere i suoi scopi il Consiglio d’Europa svolge attività di standard setting, monitoring and capacity building:

• nel primo caso promuove standard giuridici, che gli Stati membri sono chiamati a rispettare, grazie alla sottoscrizione di trattati e convenzioni internazionali;
• nel secondo caso monitora l’effettiva attuazione da parte degli Stati degli obblighi giuridici contenuti nei vari trattati e statuti;
• nel terzo caso aiuta gli Stati a mettere in pratica i vari obblighi internazionali, attraverso attività di cooperazione, istruzione e formazione. Tali attività vengono realizzate dai due principali organi del Consiglio, il Comitato dei Ministri e l’Assemblea Parlamentare.

Il Comitato dei ministri è composto dai Ministri degli esteri dei Paesi membri, che si riuniscono una volta all’anno e che delegano nelle riunioni settimanali i loro rappresentanti permanenti a Strasburgo. Il Comitato è l’organo esecutivo dell’organizzazione, in quanto definisce la politica del Consiglio d’Europa e la sua programmazione. Ha infatti il potere di mettere in pratica tutte quelle azioni idonee a garantire il perseguimento degli scopi dell’organizzazione, come la sottoscrizione di convenzioni o accordi internazionali, l’invio di raccomandazioni con cui invitare gli Stati ad adeguare il proprio ordinamento alla normativa sovranazionale, il confronto con i Governi nazionali su questioni comuni, problematiche e la ricerca di soluzioni conseguenti.

L’Assemblea Parlamentare, composta da 318 soggetti scelti dai Parlamenti nazionali degli Stati membri e dai rappresentanti dei Paesi osservatori, detiene invece il potere consultivo. Può infatti emanare raccomandazioni e pareri su questioni richieste dal Comitato dei ministri oppure risoluzioni attraverso le quali esprimere il proprio pensiero su tematiche particolarmente delicate; costituire apposite commissioni e comitati incaricati di approfondire questioni di propria competenza. Inoltre intrattiene relazioni approfondite con i singoli Governi Europei, chiedendo loro conto di specifiche iniziative da mettere o già messe in atto a livello di cooperazione istituzionale.

In aggiunta troviamo una serie di organi consultivi in seno al Consiglio, quali il Comitato per la prevenzione della tortura e di altri trattamenti o pene inumane degradanti, il Comitato consultivo della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali e il Gruppo di esperti sulla lotta contro la tratta di esseri umani, i quali monitorano il rispetto e l’applicazione delle varie Convezioni stipulate dal Consiglio. Sono composti da personale altamente esperto e qualificato che compie periodiche attività di controllo e ispezione, cooperando attivamente con i Paesi interessati e redigendo pareri o report da inviare sia ai Governi nazionali che alle istituzioni sovranazionali.

 La Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU)

Il primo atto concreto del Consiglio d’Europa fu l’adozione della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), sottoscritta a Roma il 4 novembre 1950 ed entrata in vigore nel 1953. La ratifica della Convenzione da parte dell’Italia avvenne nel 1955 (con legge 4 agosto 1955 n. 848, quasi cinque anni dopo la firma, avvenuta il 4 novembre 1950). Si tratta del primo documento internazionale dedicato esclusivamente alla tutela dei diritti umani, che si ispira per larga parte al contenuto della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’uomo, differenziandosene tuttavia per la sua portata giuridica obbligatoria.

 La Convenzione è composta da 59 articoli suddivisi in tre titoli:

1. Diritti e libertà (Titolo I);
2. Corte europea dei diritti dell’uomo (Titolo II);
3. Disposizioni varie (Titolo III).

Gli Stati aderenti si impegnano a diffondere e salvaguardare una serie di diritti e libertà che il Preambolo della Convenzione definisce «le basi stesse della giustizia e della pace nel mondo e il cui mantenimento si fonda essenzialmente da una parte, su un regime politico effettivamente democratico e dall’altra, su una concezione comune e un comune rispetto dei diritti dell’uomo di cui essi si valgono».

Possiamo ricordare il diritto alla vita; la proibizione della tortura e dei trattamenti disumani o degradanti; la proibizione della schiavitù e del lavoro forzato; il diritto alla libertà e alla sicurezza; il diritto a un equo processo; il diritto al rispetto della vita privata e familiare; la libertà di pensiero, di coscienza e di religione; la libertà di espressione; la libertà di riunione e di associazione; il diritto al matrimonio; il divieto di discriminazione nel godimento di tali diritti, con particolare riferimento alle differenze di trattamento fondate sul sesso, sulla razza, sul colore, sulla lingua, sulla religione e sulle opinioni politiche; il divieto dell’abuso del diritto.

La portata innovativa della Convenzione è rintracciabile anzitutto nell’art. 1, all’interno del quale si stabilisce che i diritti e le libertà enunciate devono essere garantiti ad ogni persona soggetta alla giurisdizione degli Stati. Ciò significa che non sono ammesse distinzioni sulla base della cittadinanza, dello status giuridico o dell’occasionalità del rapporto con lo Stato: tutte le garanzie valgono nei confronti dei cittadini, degli stranieri e degli apolidi. L’altra novità è rappresentata dalla figura della Corte Europea dei diritti dell’uomo, organo deputato a giudicare la corretta applicazione della Convenzione e dei suoi Protocolli, oltre a fornire una specifica interpretazione giuridica del trattato.

In origine il ricorso a quest’organismo fu poco praticato per due specifici motivi: una generale diffidenza degli Stati membri verso l’interferenza nel diritto nazionale di un soggetto internazionale; la contemporanea presenza, accanto alla figura della Corte, della Commissione Europea dei diritti dell’uomo, che aveva una funzione di filtro e controllo preventivo dei ricorsi. Con l’emanazione dell’undicesimo protocollo nel 1998 si è contribuito ad adattare la CEDU ai mutamenti sociali e culturali del continente europeo, attribuendo fra le altre cose alla Corte la sua attuale veste. È stata soppressa la Commissione, affidando l’intera attività di controllo in esclusiva alla Corte; è stato semplificato l’iter di presentazione dei ricorsi, riconoscendo oltretutto al singolo il diritto di petizione; è stato stabilito che i giudici debbano lavorare esclusivamente per la Corte, tramite un mandato di nove anni che non permette loro di svolgere contemporaneamente la professione nel loro Paese d’origine. Queste modifiche hanno portato ad un aumento della mole di lavoro, che ad oggi si concretizza in una giurisdizione esercitata su quasi 800 milioni di persone e all’incirca 80 mila ricorsi pendenti.

Possono adire alla Corte gli Stati che aderiscono alla Convenzione, qualora ritengano che un’altra parte contraente abbia violato le disposizioni (art.33); una qualsiasi persona fisica, un’organizzazione non governativa oppure un gruppo di privati che sostengano essere vittime di una violazione da parte di uno Stato membro, una volta esperiti tutti i ricorsi giudiziari interni. Le Parti contraenti subordinano quindi la loro giurisdizione in materia di diritti umani ad un organo esterno e sovranazionale, che valuta l’applicazione delle normative da parte dei giudici nazionali ed emette pronunce vincolanti per gli Stati condannati e, a livello interpretativo, per tutti gli aderenti alla Convenzione.

Questo ruolo riconosciuto alla Corte ha contribuito ad erodere la cosiddetta domestic jurisdiction, secondo la quale la tutela dei diritti fondamentali era un’esclusiva prerogativa degli Stati, rientrante nell’esercizio della propria sovranità. Questi due elementi hanno contribuito ad elevare la CEDU ad un livello completamente differente rispetto a quello di altri trattati e convenzioni, rendendola un esempio unico e particolare.

Efficacia e limiti della Convenzione

La Corte non si pronuncia solo tramite sentenze ma anche tramite pareri consultivi. Infatti, il Protocollo n. 16 ha previsto pareri consultivi circa aspetti interpretativi della Convenzione e dei relativi protocolli, prestando un servizio molto utile alle Corti supreme degli Stati aderenti alla Convenzione. Il procedimento di richiesta di parere consultivo è stato promosso per la prima volta dalla Corte di Cassazione francese, presentando un caso di utero surrogato in relazione alla trascrizione di atti dello stato civile formati all’estero ed al procedimento di adozione [2]. È stato osservato da parte di alcuni autori che la mancata ratifica del protocollo addizionale n. 18 da parte dell’Italia, preclude l’attivazione del procedimento consultivo ai giudici italiani ma non esclude la validità dei pareri espressi nei confronti di tutti gli Stati firmatari della Convenzione.

Venendo alla funzione giurisdizionale della Corte di Strasburgo non si può non sottolineare che l’ammissibilità dei singoli a presentare ricorso alla Corte, inizialmente anche senza l’ausilio di un avvocato, conferisce alla Corte di Strasburgo una grande presa democratica.

Le persone fisiche, le organizzazioni non governative o i gruppi privati possono introdurre il ricorso personalmente o per mezzo di un rappresentante. Dopo la notifica del ricorso, il ricorrente, salvo decisione contraria del Presidente della Camera competente deve essere rappresentato in giudizio o da un avvocato abilitato all’esercizio della professione in un qualsiasi degli Stati contraenti e residente nel territorio di uno di essi. In casi particolari può essere accordato il gratuito patrocino, tenuto conto della indisponibilità di mezzi finanziari da parte del ricorrente.

Per quanto riguarda la portata della Convenzione europea sui diritti dell’uomo, nella interpretazione datane dalla Corte di Strasburgo, trova applicazione l’articolo 117, comma 1, della Costituzione italiana, in base al quale la potestà legislativa nazionale deve essere esercitata nel rispetto degli obblighi derivanti dal diritto internazionale, per cui la CEDU è di rango sovraordinato rispetto alla legge ordinaria. Pertanto, di fronte a una norma potenzialmente confliggente, il giudice, nel caso non riesca a trovare una soluzione convenzionalmente orientata, dovrà sollevare la questione di legittimità costituzionale. Va aggiunto che in ambito penale, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 113/2011, ha fatto ricorso ai propri poteri additivi e ha dichiarato illegittimo l’art. 630 del Codice di procedura penale nella parte in cui non prevede la revisione della sentenza di condanna passata in giudicato nel caso in cui ciò sia necessario per conformarsi a una sentenza definitiva della Corte EDU.

La ratifica della  Convenzione europea sui diritti dell’uomo e l’accettazione del ruolo della relativa Corte, ha rappresentato (e non solo nella storia del Vecchio Continente) il conseguimento di un obiettivo rivoluzionario: l’accettazione di una istanza giurisdizionale internazionale, collocata al di sopra dei singoli Stati, nella tutela dei diritti umani, superando l’ostacolo della non ingerenza negli affari interni di un Paese a seguito della rinuncia degli Stati aderenti a una quota di sovranità. Dal 2000 i due livelli sono obbligatori e lo Stato rimane assoggettato al vaglio di un tribunale internazionale e all’obbligo di eseguirne le decisioni, con una efficacia che non caratterizza invece altre istanze internazionali che si occupano della tutela del rispetto dei diritti umani.

Tutti gli Stati membri dell’UE sono anche membri del Consiglio d’Europa e hanno sottoscritto la Convenzione. Queste adesioni sembrano in grado di garantire l’assenza di contrapposizioni tra la giurisprudenza della CEDU e quella della Corte di giustizia dell’UE: in più, la Corte di Giustizia, considera la Convenzione europea sui diritti dell’uomo parte del sistema giuridico dell’UE. Inoltre, l’articolo 6 del Trattato di Mastricht fa obbligo a tutte le istituzioni dell’UE di rispettare la Convenzione. Successivamente l’articolo 9 del Trattato di Lisbona 1° (dicembre 2009) ha previsto che la UE sottoscriva la Convenzione europea sui diritti umani, risolvendo così alla radice l’ipotesi di un possibile contrasto tra le due Corti. Tuttavia la Corte di giustizia si è espressa negativamente circa l’adesione al Consiglio d’Europa e alla Convenzione con il parere n. 2/2013 del 18 dicembre 2014. La giurisprudenza della Corte di Strasburgo si impone a livello nazionale degli Stati aderenti così come si impone agli Stati membri dell’UE la giurisprudenza della Corte di giustizia, peraltro quest’ultima con un’efficacia immediata. Infatti, le sentenze della Corte di Giustizia sono direttamente applicabili in tutta l’Unione, mentre le sentenze della CEDU che ravvisano dei contrasti nelle leggi nazionali devono attendere che si pronuncino sulla disapplicazione di tali norme le Corti costituzionali nazionali [3].

Nell’ambito del diritto dell’UE vige anche la norma che quando un procedimento coinvolga un’interpretazione dubbia di norme comunitarie, il giudice nazionale, facoltativamente nelle fasi intermedie e obbligatoriamente nell’ultima fase del giudizio, è obbligato a chiedere una sentenza pregiudiziale alla Corte di giustizia e quanto deciso da quest’ultima sul singolo caso trova applicazione generalizzata su tutto il territorio dell’Unione.

Il sistema giuridico del Consiglio d’Europa, non godendo di questa immediatezza, si pronuncia obbligatoriamente e lascia ai singoli Stati aderenti la scelta delle modalità per porre fine alle disapplicazioni: purtroppo questo margine non assicura l’insorgere di ritardi, pur non venendo contestato il giudicato della Corte.

La sensibilità europea del dopoguerra e l’attuale rischio di un sovranismo politico e giuridico

Fin qui la nascita del Consiglio d’Europa, l’approvazione della Convenzione europea sui diritti umani e l’attività della relativa Corte sono stati presi in considerazione sotto l’aspetto giuridico, mentre in questo paragrafo conclusivo può tornare utile una riflessione sotto l’aspetto storico che apra anche alla progettualità per il futuro. A conclusione del secondo conflitto mondiale l’Europa fu chiamata a risollevarsi dalle tremende conseguenze che ne avevano minato la base istituzionale, giuridica e culturale. L’Italia e la Germania, uscite sconfitte dalla guerra, si dotarono di sistemi di democrazia parlamentare per mettersi definitivamente alle spalle il recente passato dittatoriale e riacquisire credito agli occhi dell’opinione pubblica internazionale. La Francia e l’Inghilterra, al pari dei Paesi dell’Europa occidentale, si posero sotto l’ala protettrice degli Stati Uniti, sposando le posizioni della NATO, mentre l’Unione Sovietica estese il suo dominio su tutti i Paesi dell’Est Europa dando l’avvio, di lì a poco, al Patto di Varsavia e alla conseguente divisione del mondo in due blocchi.

La volontà di scongiurare lo scoppio di un nuovo conflitto mondiale e il desiderio di riaffermare la centralità dei diritti fondamentali dell’uomo, fortemente compromessa dalle politiche di persecuzione, esilio e censura dei recenti regimi dittatoriali, rafforzarono l’idea della nascita degli Stati Uniti dell’Europa occidentale, come auspicato da Winston Churchill in un celebre discorso agli studenti dell’Università di Zurigo nel 1946. Tali aspirazioni si tradussero nella nascita del Comitato Internazionale di coordinamento dei movimenti per l’unità europea, il quale si riunì a L’Aia nel maggio del 1948 per gettare le basi dell’Europa futura. Il Congresso, animato dallo scontro fra federalisti ed unionisti, si concluse con l’approvazione di tre raccomandazioni, con le quali si chiedeva la nascita di un’unione economica e politica che assicurasse l’indipendenza economica e il progresso sociale; l’elaborazione di una Carta Europea dei diritti dell’uomo e la formazione di una Corte in grado di garantire l’applicazione del suo contenuto.

A questo proposito dieci Stati europei (Belgio; Danimarca; Irlanda del Nord; Francia; Italia; Lussemburgo, Paesi Bassi, Norvegia, Gran Bretagna, Svezia) sottoscrissero il 5 maggio 1949 il Trattato di Londra, attraverso il quale venne ufficializzata la nascita del Consiglio d’Europa, salutata dall’allora Segretario agli Affari esteri britannico Ernest Bevin con tali parole: «Siamo testimoni, per la prima volta nel nostro vecchio continente, della nascita di un’istituzione democratica comune». Non fu l’unica realizzazione della rinnovata sensibilità internazionalista dell’Europa perché, dopo l’esperienza limitata della Comunità economica del carbone e dell’acciaio (CECA), nel 1957 venne firmato il Trattato di Roma, che sancì la nascita della Comunità economica europea (CEE), poi diventata Unione Europea (UE).

Lo scenario risulta profondamente modificato nel secondo dopoguerra per l’impatto di questi fattori: la fine della grande prosperità conosciuta dall’Europa fino alla grande crisi petrolifera del 1973, il progressivo affermarsi di altri protagonisti nello scenario mondiale diventato sempre più globalizzato, un senso di amarezza per la grandezza del passato ormai perduta, il confronto con una transizione demografica senza precedenti che, essendo di segno negativo nel Vecchio Continente, ha visto aumentare il fenomeno dell’immigrazione per lavoro e per richiesta d’asilo. Questi fattori hanno generato sfiducia nelle strutture internazionali e fatto pensare che, come una volta, ciascun Paese potesse risolvere i propri problemi da solo. Questo atteggiamento di sfiducia ha messo radice anche in Italia, erodendo una sensibilità europea prima fortemente accentuata.

Anche se a livello formale è impensabile che si ritorni indietro, per il giudizio negativo che maturerebbe nei riguardi dell’Italia a livello internazionale, sussiste il rischio di allentare la concreta attuazione delle sentenze. Come si è visto, la Corte di Strasburgo segnala le leggi che vanno modificate, lasciando la scelta dei mezzi ai singoli Stati.

Circa 10 mila sentenze emesse da Strasburgo non hanno avuto ricadute nell’ordinamento giuridico nazionale e l’Italia, insieme alla Russia e alla Turchia, si segnala per il maggior numero di sentenze non rispettate. Il Lussemburgo è il caso più virtuoso perché ha recepito tutte le sentenze della Corte, ma sono prossimi a questo livello anche piccoli Paesi come l’Irlanda o l’Islanda [4].

Questa situazione svilisce la funzione della Corte e, più in generale, lo stato di diritto perché viene a mancare il rispetto dei diritti della persona umana, considerato che i governi succedutisi in Italia si sono mossi con scarsa solerzia per modificare le leggi dichiarate lesive dei diritti. 2.219 sentenze della Corte, tra le 10 mila prima segnalate, riguardano l’Italia. Il nostro Paese fa infatti fatica a smaltire gli arretrati, sia per la loro consistenza che per la pesantezza dell’ordinamento giuridico interno e ciò comporta una sensibile esposizione finanziaria per quanto riguarda gli indennizzi alle persone pregiudicate nei loro diritti, come nel caso della detenzione in carcere.

Così come avvenuto all’inizio, si può chiudere questo saggio con riferimento a un ricorrente tema d’attualità, ossia l’immigrazione, di cui la CEDU non poteva mancare di occuparsi. Nel mese di giugno 2019 la Corte di Strasburgo non ha accolto la richiesta del capitano della nave Sea Watch Carola Rackete, interessata a un’autorizzazione urgente che consentisse lo sbarco degli immigrati trasportati che si trovavano in situazioni precarie come le donne incinte. La risposta è stata negativa non perché la questione fosse di competenza della Germania (patria del capitano) o dei Paesi Bassi (di cui la Sea Watch batte bandiera) ma perché per le persone in difficoltà era stato già autorizzato lo sbarco. In effetti, la Convenzione europea sui diritti dell’uomo prevede che si intervenga anche sul tema dell’immigrazione e così ha fatto la Corte.

Nel mese di marzo 2019, nonostante la richiesta dell’Italia di chiudere il procedimento di supervisione, il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, ritenendo sufficienti le misure adottate,  ha deciso di lasciare sotto monitoraggio il nostro Paese  per quanto riguarda l’adeguatezza delle misure adottate a seguito delle sentenze di condanna  per la detenzione arbitraria dei cittadini stranieri e per l’assenza di mezzi di ricorso effettivi – e dei i respingimenti illegittimi dal porto di Ancona e al mancato accesso alla procedura di asilo (sentenza Sharif c/ Italia). Per l’ASGI si tratta, in effetti, della problematica detenzione presso i cosiddetti hotspot, da cui conseguono un pregiudizio della libertà personale, così come dell’insufficiente monitoraggio dell’accesso al diritto d’asilo [5].

Il tema dell’immigrazione è strettamente legato al sovranismo politico e giuridico e merita un’ultima riflessione. Il diritto europeo fu unificato già alla fine del primo millennio nell’ambito del Sacro Romano Impero promosso da Carlo Magno e dai suoi successori e, quindi, dai prìncipi tedeschi. Era una unificazione dall’alto, che vedeva primeggiare il potere del papa e dell’imperatore. Reagendo a questa imposizione teocratica e verticistica si formarono i moderni Stati europei, che trovarono una forte legittimazione con la secolarizzazione degli interessi successivi alla fine delle guerre di religione (Pace di Vestfalia 1648), con la riforma protestante, il movimento illuminista  e una forte dialettica tra la base dei cittadini detentori dei poteri pubblici, meno propensi a superare l’idea del suddito e a porre limiti alle ambizioni di supremazia nei confronti degli altri Stati. Le guerre ricorrenti e le ideologie assolutiste del XX secolo (fascismo, nazismo e comunismo) hanno fatto capire che la coesione di una nazione viene, nello stesso tempo, rafforzata dall’adesione a istanze internazionali, basate sulla cessione di una parte di sovranità e in grado di proporre mediazioni diverse dai conflitti attraverso norme fondamentali di comportamento da accettare a livello europeo e istanze sovranazionali preposte a interpretarle equamente.

Questa è la vera posta in gioco di strumenti e istituzioni giuridiche come la Convenziona internazionale sui diritti dell’uomo e la Corte di Strasburgo: una materia di alto profilo ma anche di facile spiegazione perché vicina alle attese dei popoli europei e dettata dagli insegnamenti della storia del Vecchio continente.

Dialoghi Mediterranei, n. 39, settembre 2019

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