Tra Italia e Tunisia: chi è lo straniero?

di Elena Nicolai [*] 

Article Premier. – Sont considérées comme étrangers au sens de la présente loi toutes les personnes qui ne sont pas de nationalité tunisienne, soit qu’elles aient une nationalité étrangère, soit qu’elles n’ pas de nationalité [1]. 

La dimensione giuridica è fondamentale per comprendere, oltre patine apologetiche o demonizzanti, chi sia lo straniero e quali debbano essere le sue pertinenze e il nefas della sua particolare condizione.

Non considerare l’altro come uno specchio ma come soggetto dotato di autonomia: nessuno è “straniero” in un assoluto normativo, ogni Stato è co-attore e co-costruttore del contesto sociopolitico da cui emanano le leggi, da cui muovono accordi e protocolli di intesa, in cui si forma il costrutto dell’alterità.

Alla luce delle recenti visite della Presidente Meloni in Tunisia e delle nuove trattative che l’Italia promuove in Europa e con il Governo di Tunisi, è suggestivo proporre una riflessione in tal senso. 

La Tunisia occupa una posizione strategica nell’area mediterranea e del Nordafrica; è anche uno snodo non solo commerciale ma di equilibri geopolitici tra Europa e Medioriente e mantiene buoni rapporti con la maggior parte degli altri attori, regionali e internazionali, dell’area MENA e con gli Stati confinanti, nonostante la crisi libica e il fronte, sempre aperto, delle rotte dei trafficanti di esseri umani.

L’Europa e l’area mediorientale sono i due maggiori vettori della politica internazionale tunisina; dal punto di vista commerciale, la Tunisia dipende grandemente dall’Unione Europea, con un volume di commercio con la UE pari al 67%. [2]. Tra gli investitori principali, tuttavia, il primato va al Qatar, seguito dall’Arabia Saudita e l’Italia è il primo partner commerciale e industriale.

La Tunisia è anche un punto di imbarco per le migrazioni illegali verso l’Italia e l’Europa: non solo cittadini tunisini ma di molte nazionalità africane e anche del sud-est asiatico, perché negli ultimi anni la Tunisia è sempre più non solo Paese di emigrazione ma anche di immigrazione e di transito [3]. Particolare rilievo per gli assetti geopolitici dell’area mediterranea e rispetto all’Italia hanno, in questo quadro, proprio le rotte illegali che, sul mare e dalla Tunisia (oltre che dalla Libia) conducono sulle coste di Lampedusa e della Sicilia.

Non si tratta di un fenomeno episodico o di uno stato improvviso ed emergenziale: le rotte della tratta di esseri umani, troppo spesso mortali, sono state tracciate e continuano ad essere percorse, con rinnovata disumanità, da decenni, e la Tunisia si trova a dover agire in un contesto sempre più complesso che la vorrebbe a sentinella delle coste (europee).  La posizione particolare della Tunisia ha conferito nei secoli a questa regione il ruolo di crocevia privilegiato lungo le rotte mediterranee e tra Europa e Africa. I movimenti migratori irregolari, attraverso questo crocevia, hanno assunto un carattere quanto mai urgente e di rilievo internazionale e bilaterale tra UE e Tunisia soprattutto a partire dal 2011. La crisi innescata dalla pandemia di COVID-19 e dalla guerra in Ucraina negli ultimi anni, poi, hanno aggravato la situazione. 

L’eccezione tunisina, la tunisianité anche nel destino rivoluzionario e della transizione politica e socioeconomica che interessa il Paese negli anni 2011-2014 e fino ad oggi, sono aspetti che vanno brevemente affrontati prima di esaminare alcune delle implicazioni legislative e giuridiche dell’ordinamento tunisino in materia di migrazione, correlate a quelle inerenti la lotta al terrorismo e il contrasto alla migrazione clandestina, al contrabbando e alle altre attività illecite transfrontaliere.

Si è sempre più accentuato il nesso tra traffico degli esseri umani, migrazioni illegali verso l’Europa e terrorismo jihadista. Gioverà allora ricordare, per cenni sintetici, come islamismo politico e tensioni sociali, l’ascesa al potere del partito islamista Ennahda dopo la fine della dittatura e la rivoluzione (Primavera araba) sino alla svolta autoritaria del Presidente Saied, giochino un ruolo fondamentale nelle sorti della giovane democrazia tunisina. Non solo, sono fondamentali sul macrolivello di sfide geopolitiche internazionali, dell’intera area mediterranea.

La politica e la società tunisine hanno dovuto affrontare ben prima del 2011 le tensioni tra islamismo -nazionalismo, tra spinte moderniste occidentalizzanti di certa classe media e l’esclusione al processo politico di alcuni gruppi sociali: dopo la cacciata di Ben Ali, il conflitto esistente è stato istituzionalizzato, permettendo che la Tunisia facesse appunto eccezione nel panorama arabo. Nacque una giovane democrazia e il Paese riuscì ad evitare la guerra civile come invece fu il destino per la Libia, l’Egitto, la Siria e lo Yemen. 

L’islamismo è, in sostanza, un fenomeno politico ispirato a principi di natura religiosa. Fin dall’indipendenza e dal periodo postcoloniale l’islamismo critica e cerca di orientare modernità e politiche perseguendo una via differente dal modello occidentale e da quello, in Tunisia, che fu promosso da Bourguiba. 

«L’islamismo che emerge a partire dalla seconda metà degli anni Settanta rappresenta la spia delle prime crepe di un progetto nazionale in crisi, e la rielaborazione ideologica degli esclusi dell’indipendenza. L’evoluzione dell’islamismo tunisino è perciò considerata come il frutto di un processo conflittuale di inclusione/esclusione tra gruppi e/o classi sociali. Gli islamisti del partito Ennahda (in arabo al-Nahda) che arrivano al governo nella fase della transizione democratica seguita alla fine della dittatura, rappresentano infatti un corpo sociale che era stato escluso dalla partecipazione al potere fin dall’indipendenza» [4] (Merone 2015: 245). 

La pauperizzazione delle classi medie, il capovolgimento delle strategie degli islamisti radicali rispetto al modello dal basso perseguito dai Fratelli Musulmani [5] (e dall’islamismo definito frerista, Campanini 2020), si assommano alla radicalizzazione dello scontro anche tra islamisti e anti-islamisti, nonché tra il partito islamista e alcune frange islamiste più radicali, quale il movimento salafita jihadista (Ansar al-Sharia, Ast).

Fin dall’era Bourguiba la cosiddetta eccezione tunisina delinea i suoi primi contorni, definendo una umma tunisina (nel senso di nazione) di contro alla umma panaraba (come invece caldeggiato dal rivale Youssef), ribadendo la linea nazionalista (la tunisianité) come elemento fondativo e caratterizzante. L’asse arabo-islamico, o tunisino-islamico, non compare per la prima volta alla fine della dittatura, anzi, innerva e sottende certo malcontento socioeconomico sino ad esplodere negli anni di transizione e, soprattutto, dal 2013.

Il difficile equilibrio tra islamismo e democraticizzazione del Paese, tra l’islamismo di Ennahda e delle frange islamiste jihadiste, si irraggia entro e oltre i confini tunisini: molte sono le accuse rivolte al partito di aver favorito il terrorismo sul territorio tunisino e internazionale, anche consentendo il ritorno di foreign fighters dalla Siria. Il caso dei combattenti tunisini unitisi alle milizie dello Stato islamico e rimasti uccisi o bloccati, è ben noto negli anni; eco altrettanto triste hanno sempre gli attentati interni alla Tunisia del 26 giugno 2015 a Sousa e al Museo del Bardo il 18 marzo 2015.

Il movimento non regolamentato delle persone e delle merci, la loro rotta apparirebbero quindi legati all’insorgenza di fenomeni violenti e di atti terroristici. Anche per questo sembra importante fare luce sul piano giuridico: sulle leggi in materia di migrazioni illegali, sui diritti umani e sul contrasto al terrorismo e al traffico degli esseri umani. I flussi migratori e le emergenze umanitarie che coinvolgono il bacino del Mediterraneo pesano sulle relazioni bilaterali e multilaterali dei Paesi europei con la Tunisia e i suoi vicini del Nord Africa: sono coinvolte le legislazioni in materia di diritti umani e di immigrazione dei singoli stati e della UE, nonché le disposizioni di contrasto al terrorismo su scala internazionale. 

Essendo l’Italia il porto d’ingresso per molti migranti irregolari in partenza dalle coste del Nordafrica e, incluse, anche quelle tunisine, si trova ad essere su di un terreno scottante non solo nelle emergenze umanitarie e sanitarie, o di contrasto all’immigrazione clandestina in UE, ma anche su quello, sempre più correlato all’immigrazione irregolare (almeno nel discorso politico europeo), del terrorismo internazionale. È per questo che le relazioni bilaterali e della UE con interlocutori nordafricani come quello tunisino debbono essere rafforzate, nel rinnovare uno sforzo condiviso e comune.

A questo fine, un paio di anni fa, decisi di ricorrere al parere esperto, all’auctoritas, della dott.ssa Chayma Riahi, Giudice del Tribunale Amministrativo di Tunisi, per delineare il quadro di riferimento normativo tunisino in materia di immigrazione (e contrasto al terrorismo); sfuggendo dall’ottica leucocentrica e dalla sua balbuzie ideologica, è apparso di grande importanza ricorrere ad una fonte autorevole che testimoni il punto di vista del partner nordafricano e che dia notizia della sua realtà, giuridica e sul campo.

Sotto il profilo metodologico e di indagine, una corretta disamina delle leggi e della loro concreta attuazione nei Paesi partner dell’Italia punto di partenza o di transito dei flussi migratori, così come degli accordi bilaterali esistenti, permette di circostanziare e di potenziare i programmi comuni per fare fronte ai fenomeni sia dell’immigrazione irregolare che del terrorismo. In questa sede si intende sottolineare l’opportunità di tale approccio e metodo, fornire alcuni spunti, senza ambizioni di esaustività.

Dall’intervista- lectio magistralis della Giudice Rihai (di cui si ripropongono alcuni punti salienti) emerse fin da subito una verità lapalissiana: le politiche migratorie sono regolate da leggi, accordi bilaterali e multilaterali, la cui efficacia dipende quindi anche dalla armonizzazione delle medesime negli ordinamenti vigenti dei diversi Paesi coinvolti. Comprendere le rotte del traffico di essere umani dalle coste tunisine all’Italia, significa anche comprendere il quadro giuridico nazionale tunisino e gli accordi internazionali e bilaterali della Tunisia in materia di immigrazione.

La condizione di straniero non è un bias giuridico italiano (conio qui questa espressione), ma uno status giuridico, descritto e definito dalle leggi di tutti i Paesi rispetto al concetto di nazionalità. Anche in quelle tunisine, come visto in apertura: sono da considerarsi straniere tutte quelle persone che non abbiano nazionalità tunisina e l’ingresso, la permanenza su territorio tunisino e l’uscita irregolari sono punibili, nonché sono previste pene per chi li faciliti [6]. La permanenza di uno straniero su suolo tunisino è vincolata all’ottenimento del visto, le cui regole sono de facto molto restrittive [7]. 

L’homo mobilis, come felicemente definito da Michéa, eroe del nomadismo neoliberista e consumistico è uno straniero secondo le norme di ciascuno Stato territoriale che ne regola modalità di ingresso, permanenza, e accesso al lavoro. L’intervento della Giudice Riahi, in apertura, ricordava che se oggigiorno si parla di migrazioni dalla Tunisia verso l’Italia, nel XIX secolo era una costante parlare di flussi migratori dall’Italia e, in particolare, dalla Sicilia, in Tunisia. La Giudice presentava questo dato alla luce di una costante storica, cioè il fatto che la Tunisia sia da secoli punto d’accesso per flussi regolari e irregolari tra Africa ed Europa, soprattutto nell’asse tra la piccola isola di Lampedusa a 128 km di Kaboudia.

La Tunisia, negli ultimi anni, non è soltanto un luogo di emigrazione ma anche di accoglienza per i rifugiati (la Tunisia ha aderito alla Convenzione di Ginevra sui diritti dei rifugiati del 1951) e crocevia di migranti soprattutto dall’Africa subsahariana, come testimonia il caso del campo di Choucha del 2012-2013. Da notare che è anche tra i Paesi firmatari dell’accordo dell’OUA del 1969 [8], nonché del protocollo di Palermo del 2000 finalizzato a contrastare il traffico illecito di migranti per terra, aria e mare [9]. Sempre sulla scorta di quanto illustrava la Giudice Riahi nella sua lezione, possiamo notare le tappe fondamentali del diritto tunisino in materia di immigrazione: 

a) fondamentale è la legge n° 68/7 dell’8 marzo del 1968 sullo stato degli stranieri in Tunisia, che fissa delle pene in caso di ingresso, soggiorno e uscita irregolari dal Paese e anche per eventuali facilitatori;

b) questa legge è stata poi completata dalla legge del 1975 e infine

c) con la legge n° 2004/6 del 3 febbraio 2004 che aggrava le pene appunto in caso di ingresso soggiorno o uscita irregolari;

d) fondamentale, inoltre, una legge che contrasta la tratta delle persone, la legge organica n° 2016-61 del 3 agosto 2016 e che si fonda sulle 4 P 4 P – Prévention, Protection, Poursuite et Partenariats – (Prevenzione, Protezione, Tutela e Partenariato tra i Paesi) [10]. 

Un aspetto ulteriormente significativo che l’intervento della Giudice Chayma Rihai consentiva di sottolineare è come la Costituzione tunisina utilizzi la nozione di cittadinanza in relazione al godimento di diritti e libertà e che non vi sia una legislazione in materia di asilo (anche se esiste un protocollo sui rifugiati) [11] sollevando la seguente questione, ancora aperta: cosa ne è delle domande di asilo delle persone straniere che non godono del diritto di cittadinanza tunisina e che l’Italia respinge in Tunisia?

Come si è visto, la Tunisia ha ratificato la Convenzione di Ginevra del 1951 che definisce lo status di rifugiato e ne riconosce il diritto all’asilo, i successivi Protocollo del 31 gennaio 1967 e la già citata convenzione OUA del 1969; tuttavia, mancano gli strumenti amministrativi e giuridici necessari per l’applicazione degli accordi internazionali e, ad oggi, lo status di rifugiato non può che essere concesso dall’UNHCR (Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati).

Sul piano della cooperazione giudiziaria tra Italia e Tunisia, quest’ultima è stata la prima tra i Paesi del Mediterraneo meridionale a firmare, nel 1998, un accordo con la UE in materia di immigrazione clandestina. Questo accordo prevede in particolare un articolo, [il 69(3) b et cm] che prevede di attivare un dialogo relativamente alle migrazioni e a quella nominata “clandestina” e al rimpatrio delle persone trovate in condizione di irregolarità. Inoltre, la Tunisia è impegnata in un dialogo 5+5/ Processo di Barcellona (noto anche come Partenariato euromediterraneo) dalla sua creazione nel 1995 e, a livello bilaterale, specificamente sulle questioni migratorie con molti Stati membri e in particolare con l’Italia e la Francia.

Dal 2011 la Tunisia e i suoi partner hanno intrapreso una nuova politica di cooperazione di mutuo interesse; in questo contesto, la UE e la Tunisia hanno siglato un nuovo “partenariato privilegiato” nel dicembre 2012. Questi i termini e le condizioni principali:

• Il rinforzo dei controlli alle frontiere e una cooperazione con l’Agenzia Europea del controllo delle Frontiere esterne (Frontex): inizio dei negoziati con la Tunisia nel 2011;
• Scambi di informazioni tra le autorità dei paesi di partenza, transito e di arrivo dei migranti;
• firma degli accordi di riammissione sulla base del diritto costituzionale tunisino di rimpatrio di ogni tunisino, il diritto di ritorno sul territorio tunisino [12].

La cooperazione tra Italia e Tunisia in materia di lotta contro l’immigrazione clandestina, ad oggi, si concretizza su più livelli, in particolare:

• economico, con l’accordo del 30 aprile 2019 per rafforzare il commercio e gli investimenti tra i due Paesi;
• finanziario: riconversione di parte del debito tunisino per l’attuazione di progetti; aumento di una linea di credito di 107 milioni di euro a beneficio delle Piccole e Medie Imprese (PME) tunisine entro il Piano di sviluppo e cooperazione 2017-2020;
• sicurezza, per accrescere la capacità delle forze dell’ordine alle frontiere;
• immigrazione, per favorire il rimpatrio degli immigrati clandestini e, soprattutto la loro presa in carico sul territorio tunisino (scambio di dati e cooperazione in materia giudiziaria).

In questo quadro si inserisce l’accordo per il partenariato con la UE siglato domenica 11 giugno 2023 [13] che, affermando di basarsi sulla nostra storia comune e vicinanza geografica, si ripromette un’azione comune sui seguenti punti: 

-  il rafforzamento delle relazioni economiche e commerciali

-  l’attuazione di un partenariato in materia di energia rinnovabile

-  il dossier sull’immigrazione

-  la riconciliazione tra i popoli 

In materia di migrazione,

«la lotta alla migrazione clandestina da e verso la Tunisia e la prevenzione delle morti in mare sono la nostra priorità comune, inclusa la lotta ai passeur e ai trafficanti di esseri umani, e il consolidamento e la gestione delle frontiere, così come la registrazione e l’accoglienza al ritorno. Questo, nel rispetto completo dei diritti dei migranti» [14]. 

Attendendo il partenariato effettivo, sarà determinante la capacità dei diversi attori di risolvere lacune normative e finanziare perché sia possibile una piena attuazione degli accordi, auspicando che si possano valorizzare i molteplici passi che la Tunisia, come emerso in questa disamina, ha voluto e saputo compiere, e colmare il vacuum giuridico in materia di asilo. 

Dialoghi Mediterranei, n. 62, luglio 2023 

[*] Questo articolo, affrontando la parte giuridica, si richiama espressamente all’intervento della Giudice Chayma Riahi ospitato in una mia lezione per il Master di II livello presso l’Università di Pegaso “Il contrasto al terrorismo internazionale: radicalizzazione, cyberjihad, intelligence e comunicazione strategica”, modulo di Geopolitica d’Africa, del Vicino e del Medioriente. Ringrazio ancora una volta la Giudice Riahi per l’attualissima testimonianza. 

Note